经济新常态大背景下，财政收入增速下降是确定性事件。从最近两年的情况来看，财政收入增速仅为个位数的常态已经确立；展望未来，增速下降为零乃至为负增长也有可能。而财政支出的压力不减反增，老龄化趋势下的社会福利支出、供给侧结构性改革的财政支持政策等，都需要充足的财力保障。收支矛盾日益加大的背景下，如何提升财政支出绩效，如何依靠绩效管理缓解收支矛盾，是中国财政中长期面临的主要挑战。2015年开始实施的修订后的《预算法》，已将“讲求绩效”确立为预算管理的五大原则之一。提升财政绩效也是基于国家治理基础和重要支柱定位，发挥财政促进国家治理现代化的必然要求。

 

国家审计是国家治理的基石和重要保障，以审计监督回应国家重大主题和挑战，一直是国家审计要担负的时代任务。2016年6月29日，刘家义审计长代表国务院向全国人大常务会所做的审计工作报告，一个突出特点即是聚焦于“讲求绩效”。审计报告中以专题形式揭示当前财政绩效管理存在的若干问题及背后的体制机制原因，同时在多领域的专项审计中以绩效为核心标准揭示相关问题。

 

发现问题

 

在今年的审计工作报告中，可以发现当前我国财政绩效存在的诸多问题，以及导致绩效低下背后的体制机制原因。

 

在专题揭示中，审计工作报告主要指出四个方面的财政绩效问题：关税收入入库不及时、授权支付的范围不清晰、预算执行进度慢以及预算安排未考虑部门结转。关税收入入库不及时，不仅仅是管理流程存在问题，更是表明这部分资金被不当闲置。授权支付是国库集中支付的一种有效形式，但缺乏相应标准、授权范围不清晰则难以保证其管理绩效，且授权支出存在费用高问题。预算执行进度慢以及预算安排未考虑部门结余结转资金问题，是近些年财政审计一直关注的重点。特别是一些项目如可再生能源发展等，连续几年预算执行进度均很低，已有很多结转或结余资金，表明其财政资金管理效率较低或不需要这么多资金，但预算安排依然增加投入，从而导致更多的存量资金趴在账上。类似这些问题，审计监督已经推动了相关领域的制度改进，但从现状看还有待改进，反映出背后体制机制问题的复杂程度。

 

在审计工作报告的其他部分，揭示出的问题也多以绩效为审计评价标准。具体问题有如下几点：

 

一是决算中未按照《预算法》要求，报告“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”，表明预算绩效管理基础工作尚未抓到位。

 

二是预算安排的统筹协调还存在诸多问题，直接影响财政资金的配置效率。审计工作报告指出：预算分配与项目确定、专项规划、制度规定等协调不够；几本预算之间也缺乏协调，导致多头安排资金。例如，一些中央专项资金分配给地方，但地方并没有提前确定好对应的项目，导致资金闲置。如高标准农田建设等财政支持项目上，依据的专项规划有四个，且规划目标不一致，导致财政资金安排难以确定适用何种标准，绩效难以保证。类似问题在以往年份的审计工作报告中都有所反映，今年则主要是从体制机制角度反映问题的成因。

 

三是地方债资金的使用管理绩效有待提高。审计发现，一些地区发行地方新增或置换地方政府债券之后，所融资金未能有效及时利用，还是趴在账上。背后的原因有置换债未能提前与金融机构达成还款协议，财政需同时支付两笔债务资金的利息。这表明，在地方政府债务管理制度大框架立之后，还有诸多具体问题，如债券发行管理上财政部门与金融部门的协调、如何提升债务资金使用绩效问题等，需进一步解决优化。

 

四是一些扶贫资金并未发放给建档立卡的贫困人口，1.51亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用，8.7亿元扶贫资金（占比17%）闲置或损失浪费。这些情况表明，由于部分地区和部门的不作为、乱作为以及一些体制机制上的原因，大量扶贫资金并未真正用于扶贫政策目标。在国家大力启动脱贫攻坚工程之际，扶贫资金的管理效率和使用效率均亟待提高。

 

五是一些领域制度规则需要加快完善，突出体现在历年审计报告高度强调的专项资金统筹整合问题。近些年来，财政部门等已经出台诸多专项转移支付整合及管理办法，但审计发现实质进展不大，主要体现在基层政府难以落实。资金统筹整合不到位，导致一些重点支持领域的资金缺口大，而同时国库内还有大量资金趴在账上。

 

六是近些年力推的政府投资基金，支持企业产业发展的作用发挥不充分。基金筹集资金规模较为庞大，但实际启动项目不多，大量基金未动用，未能有效拉动社会资本。审计报告也指出了这背后的体制机制原因，如设立政府投资基金时统筹不够，仍有“碎片化”问题，导致企业多头申请现象依然存在；相关配套政策尚未到位，对所投项目要求较高；部分基金投向偏离政策目标，影响资金安全等。

 

以“财政绩效”为切入点

 

从审计工作报告揭示出的问题及背后的体制机制原因来看，提升财政绩效是与国家治理现代化进程密切相关的系统工程。从审计工作报告可以看出，一些领域的绩效低下，既有相关部门和单位的不作为、乱作为问题，又有管理流程不合理、管理制度缺失等因素的影响，更有背后深层次的涉及到部门利益和权力配置不合理等体制机制原因。无论是相关制度规定的修改，还是相关管理流程的改进，或是改进基层政府的治理，都不是单一环节就能解决问题，而是要集合社会各方面的力量聚焦于此。审计工作报告提出了相关审计建议，如强化问责与公开，健全整改机制；加快推进改革，保障重大改革措施落地，清理修订相关制度规定；优化财政资源的配置，优化支出结构，盘活存量、用好增量；缓解收支矛盾、防范财政风险等，是审计监督推动各级政府由表及里“讲求绩效”的具体要求。

 

提升财政绩效，应由各级政府和部门担负主体责任。在财政管理实践中，我国近些年来一直在大力推行“预算绩效管理”制度，审计监督应对此持续关注，久久为功。除此之外，落实相关法律规定，加强人大监督、舆论监督同样是不可缺少的力量。

 

《预算法》将“讲求绩效”确定为预算管理的五大原则之一，同时明确了预算管理各个环节推进预算绩效管理的法律规定。在第32条有关预算编制总体要求部分，提出要参考上一年“有关支出绩效评价结果”编制预算；各部门、各单位应当按照“绩效目标管理等预算编制规定”，编制本部门、本单位预算草案。在第49条，明确各级人大对预算执行情况审查时，应包含“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”。第57明确提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。第79条关于人大对决算草案的审查规定中，明确要求对“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”进行审查。落实《预算法》相关规定，是以“讲求绩效”为重点改进财政管理工作的重要抓手。将相关重点支出绩效评价结果公开透明，发动社会各方面力量共同推动，是提升财政绩效的有力保障。