编者按：行政事业单位内部行政事业单位内部控制制度与企业内部控制制度也有本质差异，它与企业内部控制具有显著区别，如控制目标、控制要素、风险类型、监督方式等，因此，不能照搬企业内部控制的做法。各行政事业单位应结合本单位业务特点和实际情况，建立符合自身特点的内部控制体系。控制规范》将于2014年1月1日在全国范围内开始实施，本栏目约请业内专家、实施单位就相关问题做一些解读。

　　行政事业单位内控实施应注意四方面

　　日前我国行政事业单位内控全国动员大会成功召开，在全国掀起了一场行政事业单位内部控制筹备工作热潮。

　　作为一直参与我国行政事业单位内控制度制定的业内专家，东北财经大学中国内部控制研究中心主任刘永泽认为，在新时期建设我国行政事业单位内部控制有着十分重要的理论价值和现实意义。对于行政事业单位如何做好内控实施工作，他给出了四点建议。

　　深刻理解内控特色

　　我国行政事业单位内部控制规范是在深入调查研究的基础上，总结以深圳市交通运输委员会为代表的我国行政事业单位内部控制成功经验，结合中国实际，借鉴国内外研究成果的基础上形成的。我国的行政事业单位内部控制规范基本上属于原创，具有鲜明的中国特色,在国际上也没有现成的东西可参照。

　　另外，行政事业单位内部控制制度与企业内部控制制度也有本质差异，它与企业内部控制具有显著区别，如控制目标、控制要素、风险类型、监督方式等，因此，不能照搬企业内部控制的做法。各行政事业单位应结合本单位业务特点和实际情况，建立符合自身特点的内部控制体系。

　　行政部门与事业单位区别也很大，事业单位又分为许多类型。

　　不同发展阶段以及单位负责人的偏好,都会影响单位内部控制制度。

　　刘永泽表示，行政事业单位内部控制要建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，以“预算管理为主线”的内部控制体系，会通过预算管控带动收支、资产、政府采购、工程管理等所有相关经济行为的内部控制。抓住了行政事业单位预算管控就抓住了行政事业单位内部控制的“牛鼻子”。

　　内控是“一把手工程”

　　刘永泽强调，在控制环境中，领导的重视是最重要的因素之一。领导的重视与支持，将对营造和维持一种良好的控制环境起到非常重要的作用，也为内部控制体系的全面推行打下良好的基础。尤其是在行政事业单位，由于内部控制缺乏内在动力，其内部控制建设更是要依靠领导者的自觉意识。单位必须要建立内部控制组织，如内部控制领导小组和内部控制办公室。单位负责人担任组长，负主要责任。单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，在单位内部控制体系运行过程中，需要建立风险管理的“三道”防线，即业务部门、内部控制职能部门或者确定牵头部门、内部审计及纪检监察部门，分别发挥不同的作用。只有全员参与，内控才能真正运行起来，否则就会流于形式。而要实现全员参与，要由单位“一把手”挂帅，只靠财务和审计部门是不可能的。因此，从本质上来说，行政事业单位内部控制建设就是“一把手”工程，领导的重视程度直接影响到内部控制实施的成败，没有领导支持的内控建设往往会流于形式。

　　内控要靠外力推动

　　行政事业单位的内部控制先天就缺乏内生动力。它与企业内部控制不同，投资者和债权人与企业有高度的利益相关性，企业通过内部控制体系可以提高经济效益，实现资产的增值、保值。实施内控可以提高企业的管理水平和形象，会增加股东的效益，因此，董事会可以监督经营者，大家都自觉地去控制，实现各自的目标。行政事业单位缺少内部控制的动力。比如对经费的控制，单位都希望越多越好，都不想受到控制。行政事业单位内部控制比较薄弱，因此，内部控制实施内生动力不足，实施动力主要来源于单位外部的监督和推动力量，而不是像企业内部控制一样来源于公司内部治理的压力。从公共财政角度来看，行政事业单位所使用的财政资金属于社会公众，而从税收角度来看则属于全体纳税人，需要引入社会公众的力量，推动公众立法和公众监督机制建设，加强外部监督的广泛参与性，扩大外部监督的社会基础。

　　借助外力是有效建立和实施内部控制的必然，一方面要借助国家立法，通过政府审计，如经济责任审计和离任审计，通过政绩考核，廉政制度建设等制度安排，来推动行政事业单位内部控制制度的建设。同时，也要借助资深权威、经验丰富的行政事业单位内部控制专家和机构进行指导和协助。因为，作为职能部门，各自都承担着繁重的事务性工作，缺乏精力和相关专业知识去完成内部控制项目建设和信息化的实施，深圳市交通运输委员会成功的经验充分说明了这一点。

　　内控必须通过信息化落地

　　在刘永泽看来，“人控”不如“机控”，内部控制制度必须通过信息化才能有效实施，否则就会流于形式。行政事业单位通过将内部控制的基本要求固化在信息系统之中，可以实现对经济活动控制的自动化、实时化，并尽可能降低人为因素的影响，达到内部控制标准对各项经济业务约束的“自动”实现，从而提高内部控制的执行力，实现内部控制规范的落地。

　　另外，只有实现信息化才能真正提高单位的内部管理水平，使会计信息及时、准确、透明。“阳光是最好的防腐剂”，公开透明也是内部控制的最有效手段。同时，借助信息化系统，大量的事务性工作由计算机处理，可以解决单位人员不足、效率低下等问题，使领导的管理方式由传统的日常管理向例外管理转换。这样不但降低了人为影响的因素，有利于降低舞弊与腐败的风险，还增强了单位的人员管理效率。