保险资金参与PPP项目投融资的背景
近年来,基础设施投融资方式发生重大变化。
从资金来源上看,地方政府通过投融资平台融资的传统模式已不再是主流,而降杠杆的压力不断增加。据中国社会科学院学部委员李扬等最新研究数据,2015年年底政府部门债务率约为40%,如果考虑到一些融资平台债务及或有债务,政府部门债务率会有较大幅度上升。
从建设主体上看,随着PPP模式的探索、推广,基础设施建设正由政府投资为主逐步转向政府与各类社会资金合作共建、风险共担的投资机制。
从补贴方式上看,重心正从前期投资向后期采购转变。
与此同时,保险资金自身的配置需求不断增长。
随着社会经济全面发展,在“国十条”的推动下,保险行业实现跨越式发展,行业实力显著增强。2015年底保险行业资产总额已达12.36万亿元,较2004年增长近十倍,按照新“国十条”确定的目标,2020年保险资金可运用规模预计将超过20万亿元。2014—2015年,全国保费收入分别达到2.02万亿元、2.43万亿元,同比分别增长17.5%、20%,今年一季度保费收入更是达到了1.20万亿元,同比增长42%。伴随保险资金可运用规模的不断快速增长,可投资渠道的不断放开,亟须加强基础设施类项目投资的广度与深度,以满足保险资金的长期配置需求。
事实上,保险资金参与PPP项目投融资具有独特优势。
保险资金具有投资期限长、供应稳定、资金量大、收益要求合理等特性,如寿险产品期限通常在十年以上。同时,大型基础设施类项目资金需求大,建设期限长,收益相对稳定,基础设施类项目和保险资金存在天然契合性。如果在风险控制、交易结构设计、收益分配等方面做好平衡,保险资金将是PPP项目长期稳定的“黄金”资本和“绿色”资金源,从而能在一定程度上缓解基础设施建设中资本缺乏的现状。
另外,保险资金应当在供给侧改革中发挥积极作用。
“为供给侧结构性改革大局服务,是保险业改革创新的主攻方向。”保险资金以PPP模式参与基础设施及公共事业项目,可以从“消化过剩产能、降政府债务杠杆、补基础设施建设短板、提升公共服务质量、增进经济运行效率”等多个维度落实供给侧改革的任务,服务实体经济,优化社会管理方式,满足社会长远发展需求,创新公共服务模式,提升公共事业运营效率,促进经济社会可持续发展。
保险资金参与PPP项目的实践
自2006年保险资金开始通过各类资管产品直接投资基础设施类项目,已十年有余。截至2016年5月底,保险资管机构累计发起设立基础设施债权投资计划300项、基础设施股权投资计划17项,合计规模8938.26亿元。保险资金已成为基础设施类项目的主力投资者之一。长期以来保险资金积极参与PPP模式,支持基础设施建设,参与了一大批国家重点基础设施项目投资。包括2008年险资投资160亿元,参与京沪高铁建设,成为京沪高铁第二大股东;2010年参与南水北调工程,合同规模达到150亿元;2013年投资中石油西气东输油气管道项目;2014年发起并投资120亿元的粤东西北城市发展产业投资项目;2014年设立北京地铁16号线股权投资计划,募集规模达70亿元等。
未来保险资金深度参与PPP项目、服务实体经济发展的潜力还很大。按照目前的发展速度,“十三五”期间险资的可运用规模将达到20万亿元,这将为保险资金携手PPP发展奠定坚实的基础。
中再—北京地铁十六号线股权投资计划正是复合型PPP模式的创新与实践。北京地铁十六号线项目是北京市《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》中确定的首批试点项目,创新使用了“股权融资+特许经营”复合型PPP投融资模式:从资本层面将16号线总投资按一定原则和比例分为A、B两部分,A部分通过股权融资方式,引入该投资计划约120亿元保险股权投资;B部分通过特许经营方式引入社会投资者(香港地铁)作为特许经营的合作方,引入初始投资150亿元;两部分合计,十六号线引资项目拟吸引社会资本不超过270亿元。这种“股权融资+特许经营”的投融资方案是复合型公私合营(PPP)方案的创新表现形式,其内涵是根据不同社会投资人的利益诉求和风险偏好,分别采用差异化的融资结构和回报方式吸引多个社会投资人参与同一个项目,投资人获取与其承担风险相匹配的回报,从而达到共赢的效果。其中,中再—北京地铁十六号线股权投资计划作为股权投资人,将募集资金专项用于十六号线公司股权增资,京投公司支付固定费率的股权让渡对价款。期末,京投公司无条件等额原值回购投资计划所持全部股权。
该投资计划是保险资管领域首单轨道交通类基础设施股权计划。其通过稳健灵活的产品设计,有效解决了保险资金深度参与市政基础设施投资时面临的几个突出难题:一是通过股债结合的形式创新,有效平衡了投资实质风险防控与投资收益水平匹配的问题;二是通过10+10年的产品久期创新设置,灵活满足了投融资方的不同需求;三是通过适当安排,有效引入北京市政府财政支持,以低成本引入外部资源提供信用支持;四是通过与交易对手之间的收益波动互换机制安排,解决股权投资项目回报周期长与保险资金对于即期收益要求之间的矛盾,在“复合型PPP”融资方案中建立了权责对等的长期合作关系,达到了较好的“激励相容”效果。
总体而言,保险资金在参与PPP项目方面已积累了部分成熟经验,投资模式也从过往由政府提供硬兜底、硬担保的方式向高度市场化的方向转变。下一步,保险资金将致力于探索创新交易结构,充分依赖商业化的运作模式和管理能力,为险资投资基础设施建设项目提供切实可行的解决方案,服务保险资金的长期配置需求。
保险资金参与PPP项目的实施路径
PPP模式作为一种新型市场化公共服务供给机制,在欧美发达国家已被广泛运用。其核心是“收益共享、风险共担”,运用社会资本的优势,提升公共服务整体效率。但从目前的实施效果来看,截至2016年一季末,各地推出PPP项目达7721个,总规模超8万亿元,但项目签约率不足5%,落地难问题突出。
PPP项目标的多为基础设施及公共服务项目,所需资金量大、周期长、复杂度高,对社会资本的资金实力要求严格,也对操作团队的专业性要求较高。险资作为市场上期限最长的重要资金提供方,参与基础设施投资领域已十年有余,累计投资规模近万亿元,培养了一大批专业投资人才,逐渐搭建起与地方经济合作共赢的平台。同时,近期保监会公布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,取消了对投资行业的具体约束,增加政府和社会资本合作(即PPP模式)等可行投资模式,为保险资金参与PPP项目提供了明确的政策支持。另外,保险作为“社会稳定器”,有义务也有意愿协助政府提升社会治理能力,助推各级政府改进公共服务、加强社会管理,成为政府PPP项目最有力的合作伙伴。
总体来看,险资参与PPP项目,应当注意以下几个问题:
一是关注险资负债特性,保障资金安全。鉴于保险资金为负债端资金的特性,险资首先应当在保证安全性的前提下,以让渡流动性的方式来提升收益,而不应通过降低安全性的方式来提升收益。既可以财务投资人的角色与其他产业资本充分合作,合理分担风险与收益;也可通过政府采购,将保险资金的投资偿付列入财政预算;又可通过结构化安排,以足够多的劣后级设置,保证险资的优先偿付。
二是战略布局有所侧重,恰当选择细分领域。面对种类繁多的PPP项目,保险资金应当有所为、有所不为,在战略布局上应有所侧重,选择适合自己的细分领域。保险资金具有规模大、期限长、能够市场化运营等特征,具备在一些高层级、大体量项目上的对接能力,典型的如养老、医疗等公共服务项目或轨道交通、公租房等基础设施建设项目。但应根据项目的特点、地方政府的风险偏好以及保险公司自身的经营理念,侧重于选择符合自身特征的项目类型。
三是主动寻求突破点,充分发挥社会管理职能。保险行业既能通过保险资金提供社会公共服务,也能通过保险产品提供社会公共服务,还能通过全方位的社会管理职能提供公共服务。在与PPP项目的对接中,险资也应充分发挥广泛的社会管理职能:一是可与地方政府共同设立PPP项目管理部门,作为区域整体PPP项目的操作主体与微观抓手,与地方政府实现共荣双赢;二是可以考虑从单纯的资金提供者向资金提供者与社会管理服务提供者相结合的角色转换,更加深层次地切入PPP项目管理;三是以市场化方式,积极主动地发掘适合险资参与的PPP项目,为地方政府补充PPP名单和项目库提供建议。
四是共同撬动社会资本,助力供给侧改革。保险资金在我国供给侧改革中具有不容推卸的责任。保险行业除其商业属性之外,还具有一定的公益属性。在当前国内资金脱实向虚的经济环境中,大规模、长期限、低成本的保险资金进入PPP行业,有助于撬动更多的社会资本,引导资金向基础设施建设等实体经济领域流动。PPP模式有助于推动我国公共投融资领域的供给侧改革,对于改善财税体系的运行效率具有积极的作用。
稳定投资人回报预期推进PPP模式
保险资金在履行社会责任、积极支持国家和地方基础设施建设的同时,也应获得合理的回报。因此,在推进PPP模式的过程中要遵循一些基本原则,稳定投资人回报预期,具体来看有以下几项建议:
科学分类,因类施策。根据PPP项目自身市场化程度的高低,可以将项目大体划分为纯公益类项目、准公益类项目、市场化项目。对于纯公益类项目,应由政府和社会资金共同研究、科学测算项目的开发运营成本,将风险降至社会资本可以接受的区间。对于准公益类项目,应当明确项目功能的开发边界,保持公益职能与经营职能的相对平衡。对于市场化项目,应保证项目招标过程的公平公开,保证项目特许经营权的稳定,为投资人获取合理回报预留空间。
顺应市场趋势,调整监管政策。目前PPP项目处于推广阶段,仍需监管政策进一步放开。一是适应参与主体的变化,在项目的建设运营上给予更加明确的指导意见;二是适应商业模式的变化,在交易结构的设计上给予险资更多的灵活政策;三是适应风险分布的变化,在风险资产的认定上给予更加符合市场现状的明确标准。
健全法律法规,合理分担风险。一是在指导思想上,应摈弃单纯融资的思维,树立共赢思维。要避免短期化、功利化的做法;二是在具体做法上,满足社会资金的合理回报要求,变收益率“封顶”为“保底”;三是在政策环境上,保持项目所获得的优惠政策或权利的稳定性,遵守项目约定和有关承诺,最大程度规避后期可能出现的市场规模不达预期、项目推进受阻被迫终止等风险;四是根据项目运营成本的动态变化,有必要时适时调整服务价格水平,确保投资能够顺利获得最初设定的目标收益率水平;五是考虑在税收上给予适当优惠,增厚投资回报的安全垫。
推进组织形式创新,解决操作运营难题。原有地方政府融资平台承担着基础设施项目建设的具体执行职能,PPP模式的实施可能会带来操作主体、执行主体缺失的难题。在这方面,可以考虑险资等社会资本与地方政府建立合资运营公司,对项目的具体实施负责。一是科学设计治理机制,确保各方权益得到有效保障;二是制定合理的激励机制,确保项目有效运营;三是建立外部监督考核机制,确保公共利益目标顺利实现。
▎本文转载自计兮，作者赵威（系中再资产股份有限公司总经理），再转载请注明原出处。
