2016年6月27日，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组，加强对相关工作的组织领导和政策协调。领导小组统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施。
虽然政府购买服务的改革呼声由来已久，但是一直也未见动静。此次改革领导小组的成立无疑是和PPP模式的快速发展有很大关系。当前PPP已经成为各地稳增长的一大手段。据财政部PPP中心数据显示，截止到今年5月底，全国各地推出的PPP项目数量已经达到8644个，投资总额超过9.8万亿。不过在PPP模式推进过程中，遇到了一些问题。
其中最突出的有两个方面，一个是PPP模式的政府支出部分虽均可纳入政府购买服务范畴，但在实践中工程项目可能适用招投标法（业务主管部门为发改委），而非工程项目的可能适用政府采购法（业务主管部门为财政部），两种办法在具体操作上存在差异。不同的法律有不同的规定，造成实践中的困惑。另外一个问题是虽然财政部和发改委均发布了一系列PPP法规政策，对PPP项目设定了绝对细致规范的操作、审批程序。近半年来，地方政府与投资人就公益类基础设备的融、投、建、运签订政府购买服务协议，这种方式甚至开始逐渐取代政府付费类PPP，成为地方政府进行公益类基础设备投融资的一种主要方式，但是这种方式被一些专家所质疑。争议之处在于，操作PPP模式会有一套复杂的操作流程，包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段，而每个阶段又包括三四个步骤，包括物有所值评价、财政能力承受等。而政府购买服务方式既可以实现基础设施的融资目的，同时还可规避PPP“复杂繁琐”的操作和审批流程，也不受10%一般公共预算支出的限制。
所以在地方政府和投资人看来，用政府购买服务来进行基础设备工程的融资是“一举多得”的事情。但是这样做的弊端就是使地方政府债务限额形同虚设，从而导致地方政府债务数额大幅度增长并引发地方政府债务风险。
地方政府之所以用政府购买服务来进行PPP项目的建设和融资是因为利用了两者模糊不清的界限，为PPP的操作模式多开了一个口子。那么，地方政府以政府购买服务来替代PPP模式，这种模糊地带的融资探索算不算违法？是否有架空PPP的嫌疑？
政策间的不关联
在《中华人民共和国政府采购法》里面规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，政府采购所需的财政性资金，应纳入预算管理。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。
因此，根据我国现行法律法规规定，“政府采购”必须要有财政资金的投入，必须纳入政府部门的预算管理。政府采购所形成的债务必须体现为政府负债。
但是，我国政府出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确提出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。《政府和社会资本合作模式操作指南》要求，所有PPP项目都要经过识别、准备、采购、执行和移交等环节进行运作，并根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度履行采购程序。
事实上，在《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》的文件中就提及了“政府购买棚改服务”的概念。其后，政府购买服务的概念又在各部委所发的管廊、海绵城市、土储、农村公路投资建设等相关文件中屡屡出现。
上海锦天城律师事务所合伙律师刘飞认为，现在很多人混淆了政府付费PPP和政府购买服务的概念，认为公益类基础设施投建PPP项目的收入来源是政府付费，因此就是政府购买服务，可以直接适用政府购买服务的相关法律法规进行简化操作，而无需适用PPP的相关法律法规。
但是如果详细分析这些法律制度，就会发现里面的条款规定互有背离。比如《政府采购法》第六条规定：“政府采购该当严厉按照批准的预算执行”；《政府购买服务管理办法》第二十三条规定：“政府购买服务所需资金该当在既有财政预算中统筹安排”，第二十七条规定：“财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体，购买主体该当按照财政部门下达的购买服务项目表，组织实施购买服务工作”，按照上述规定，很明显，政府购买服务应该遵照的是“先有预算后有采购”的准绳。
然而在公益类基建投融资领域实施政府购买服务，由于项目包含建设周期、同时采购期限绝对较长，因此政府方必然需求运用将来年度的预算领取相应的购买服务付费，实事上就必然产生“先进行采购后列入预算”的情况，而这与上文提到的政府购买服务应该遵照“先有预算后有采购”、“无预算不采购”的准绳产生了本质冲突，本质上违犯了《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》。
因此，刘飞认为，从当前政府购买服务的预算管理制度来看，公益类基建投融资领域实施政府购买服务不符合法规要求。
不过大岳咨询有限公司总经理金永祥在接受记者采访时讲道：“政府付费的PPP项目应该是政府购买服务的一个组成部分，这是政府出台的文件里明确写过的。其实，问题的关键并不是无法可依，而是各种政策之间衔接不畅，一个政策一个说法，所以导致项目执行的过程和结果都可以找到相关法律法规的出处和依据。政府购买服务替代PPP模式不能说是违法。”
预算体系需完善
2016年6月29日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，其中，在关于地方政府债务审计发现的主要问题中指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。”
这其中的主要原因就是没有按照“先预算后采购”的要求来做。在PPP的相关财政管理制度中则明确规定对符合要求实施的PPP项目的财政支出责任应“纳入年度预算、中期财政规划”。而现实情况是各级政府预算实践长期存在的预算与政策脱节，PPP能否实施通过是要经过复杂的审批程序的。如果实施PPP项目的资金超出了政府偿还能力，那么政府的债务风险就会大大加强。因此一些专家认为这是伪政府购买服务，它变相的架空了PPP模式。
金永祥针对这样的观点指出，现在所讲伪政府购买服务，或者伪PPP模式，可能是人们判断的问题，也过于偏激。因为这些PPP项目能不能通过是由银行来审核确定的，银行的合规性审查非常严格。如果银行在政府的文件里面找不到相应的依据，那无论是要做政府购买服务，还是做PPP都是通不过的。因此一定是在政府文件里面找到依据，才能获得通过。无论是作为地方政府，作为金融机构，还是作为社会资本方，只要是政策允许去做，那就不能说是“伪政府购买服务”或者是“伪PPP”。
当然，这也并不是说PPP变身为政府采购服务就成为不容置疑的正道，在中期预算没有健全的情况下，里面会存在着很大的风险。因为地方政府没有编制财政可承受能力评估、物有所值评价，还没有完整形成科学的财政规划。
进一步讲，这又和预算体系不完善有关系。由于财政规划建立在国民经济五年规划之上，但是每一个部委都有各自的规划。这些规划之间多从本部门发展的角度出发，没有站在全局角度考虑，更少考虑到财政规划所能提供的资金支持程度。新旧两版预算法中，都有地方各级预算应按照量入为出、收支平衡的原则编制、不列赤字的条款，但出于GDP冲动，地方政府通过各种形式推高地方债，量入为出的原则并未起到强有力的约束作用。
体制的根源
上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为，这次国家成立了政府购买服务领导小组原因有几个：一是目前在推动政府购买服务方面，可能存在一些障碍和技术问题；二是政府购买服务工作涉及多个部门的相关利益和权限分配。
刘小川解释说，从目前实际运作情况看，政府购买服务这项工作进展不大，产生影响有限，而且技术层面存在问题。“我了解到，政府购买服务在操作时，几乎都是按照政府采购法和购买货物方式来操作，采用的技术手段是招投标方式，但服务领域具有特殊性，其购买不能套用货物采购方法，不能简单按照招投标来进行，其中有很多需要研究的问题。”
刘小川认为，政府购买服务不仅仅是财政管理的改革，实际是推进政府职能转变，提高政府治理水平的一种方式，因此不能仅靠财政等一两个部门，需要国务院牵头推行。
另外，地方政府正在力推PPP，而且会在无预算的情况下来举债。这个原因众所周知，中国的地方党政官员都实行自上而下的任命式，有许多地方官员往往在4年或5年一届任期不到时就被升迁调转到其他岗位，这就在地方官员中普遍造成了追求任期绩效的短期行为，即只要在某地当了一把手就拼命融资借钱搞大拆大建，至于还债那是留给后任的事儿，他大可不必操心，只是在自己任期内拼命借钱拼命上项目就算政绩突出，而不管留给后任的债务烂摊子到底有多大，这种现象在地方官员中已成了一种流行病传染病。所以地方政府官员的政绩观及债务软约束行为也是起到了主导因素。
制约与防控
综上所述，即便PPP是政府购买服务，但也是一种特殊形式的政府购买服务。许多地方政府和投资方都是按照政府采购服务来做项目。对投资方来讲，如果把PPP从政府购买服务中区分出来，那就会少了一种可以操作的途径，也缩小了PPP项目的范围，进而减少了PPP项目操作的可能性。而从政府角度来讲，这种问题同样存在，如果不让PPP项目沾到政府购买服务的一些实惠，那么地方政府在操作PPP项目的渠道也会大大减少，资金来源也同样会减少，相继而来的是地方政府操作PPP项目的空间也会缩小，地方政府是不愿意看到这种情况出现的。所以在这一点上，地方政府和投资方观点是一致的。
综上所述，其问题的实质或者主要矛盾是中央政府和地方政府这两个方面，换言之，是PPP项目的规则制定者和实际操作者之间的矛盾。
要化解这个矛盾，首先是中央要把地方债务风险控制在一定的范围里面。其实，中国的许多问题都不是那么难解决，只要有足够的透明度，只要情况清楚，就好对症下药。所以地方政府债务问题解决的第一步是将各级地方政府的负债情况向全社会公开。另外还应当考虑如何根据各地经济金融状况设计一个规范化制度化的地方建设资金筹集动员方式，这种市场制度化的地方融资方式一旦形成就将地方债务的形成和偿还情况与地方官员的考评和升迁挂起钩来，用“乌纱帽机制”甚至法律机制来抑制地方官员的借债冲动，这样就从源头上解决了问题。
金永祥还认为：“要完善《政府购买服务的管理办法》，凡是涉及到公共服务和公共产品，需要政府付费的PPP项目，就必须按照PPP规则操作执行，这样就可以把政府购买服务和PPP的关系理顺了。”
既然PPP项目被认为是一种特殊的政府购买服务，就应适用PPP项目的相关法律法规及商业模式等进行操作，而不能简单适用政府购买服务的规定。规范政府购买服务用语，不可将其泛化。政府购买服务应重点体现在服务上，对于项目的工程建设投资额超过后续服务成本的，建议此类项目不应纳入到政府购买服务的事项范围。
对于大额的政府购买服务，也要进行财政可承受能力评估。大额的政府购买服务，对政府的财政支出影响较大，建议对其开展财政可承受能力评估。
最后还要提升政府、投资人、金融机构对政府购买服务预算管理规定的认识，一方面加强《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》中关于“先预算后采购”的准绳和相关规定的引导和解读；另一方面对违犯政府购买服务预算管理规定进行政府购买服务的行为加强执法监督力度，并经过审计等方式进行严厉监管，同时强化问责和处罚。
