大国财政建设需要建立现代财政制度，凸显“财政是国家治理的基础和重要支柱”定位。财政治理，绝非财政部门的治理，而是关系到国家层面的财政治理，需要树立“大财政”概念。中国是一个大国，但是现有的财政功能被分割，与国家治理现代化的要求不相称，与应对全球经济新秩序发展的需要不相适应，不能满足大国财政建设的要求。这就要求尽快建立“大财政部”，并按照新财政治理的要求进行运作。

 

财政功能影响大国财政作用的发挥

 

现实中，财政支出中接近半数属于法定支出。在特定时期，法定支出保证了重点领域的支出需要，值得肯定。随着全面深化改革的深入，政府资金亟待统筹。各种法定支出在某种意义上是对财政功能的肢解，影响了财政作用的发挥。法定支出问题在一定程度上是财政管理与专业管理矛盾的集中体现，在现实中容易表现为财政部门与其他专业部门之间的矛盾。不仅预算支出安排有这样的矛盾，在国库管理制度的选择、国有企业改革以及其他诸多方面，财政部门和其他主管部门也有一些具体问题着力点不同之处。国库管理现代化是国家治理现代化的一项重要组成内容，但在具体运作中，财政部和中国人民银行就国库代理制与经理制问题存在争论。国有企业改革需要加快，财政部与国资委的关系如何处理也是一个问题，类似事宜还有许多。

 

过去众多财政功能分散在政府各个不同部门，适应了特定时期发展的需要。但是，这也带来了问题，不利于国家财政合力的发挥，且易固化为部门利益和地方利益，从而导致制度僵化，财政管理低水平，活力不易释放。事实上，各部门都是大大小小的财政部门，各部门或有收费或征收政府性基金的权限，名义上都实行“收支两条线”，单实质上支出多与收入联系。这在很大程度上影响财政资金的统筹使用，形成了部门财力格局，肢解了财政功能。部分部门虽无独立的收费或征收基金的权限，但政府统一划拨一笔财政资金供自由支配，这与有独立的收费或基金收入没什么差别。一段时间内，地方债问题的复杂性，很大程度上也是地方财政功能被肢解后，连基本负债信息都未充分掌握所致。

 

国有土地、国有企业及其他国有资源，都可以转换为政府可支配财力，与财政收入以及政府可直接支配的资金没什么差别，有必要采取统一的财政管理。

 

许多国家的财政部门主导或至少参与外汇储备管理。这是有理由的。外汇储备与国家财政的关系密切，没有理由完全游离于财政部门的管理之外。中投公司的成立是外汇管理体制改革的一大尝试，但这还很不够。一些国家通过发行外债，购买外汇储备。中央银行票据是近些年来中央银行为了便于公开市场业务的开展而发行的，但其的实质与短期国库券没什么两样。这就提出了财政部是否应该发挥短期国库券取而代之的问题。

 

政策性银行以及中国政府参与国际金融机构的事务（如亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织等）均需要在财政体系中准确定位，以避免财政功能的肢解。

 

适应大国财政建设需要

 

国家治理现代化过程，必然是财政功能不断回归财政部门的过程。从财政功能的集中来看，无论是政府收入支出事务，还是资产负债事务，都应该按照专业分工的需要，将相关事务的管理功能归集到财政部门。这不是财政部门的要求，而是财政新常态的要求。各相关部门必须适应。当然，这里需要区分财政管理与专业管理。各部门根据专业优势进行分工，财政管理不能替代专业管理。这实际上提出了一个政府各部门重新合理优化分工任务的要求。

 

财政部门功能范围扩大的同时，政府行为同时需要优化。建立“大财政部”，重在优化政府部门分工，促进财政治理的现代化，而非让政府更多地替代社会和市场。国家治理能力的提高并不表现为政府管得越宽越多。财政部门的功能范围和权力控制也不是越大越好。

 

国外大部制的设置，先是强调同领域整合，再走向跨领域整合；政务类部门多为同领域的大部，经济和社会类部门多为跨领域的大部；各部之间的整合关键是功能融合。大部制能够解决同一领域多头管理、功能分散的难题，可以降低部门间协调成本，提高决策效率。财政部门作为政务类部门，相关部门有整合的必要。从目前的部门设置来看，财政部门、税务部门、海关部门、国有资产管理部门、国土资源管理部门以及其他相关部门中一部分，有进一步整合为“大财政部”的必要。

 

与此同时，“大财政部”还应该将分散在政府各个部门的财政功能集中起来。

 

可以预期，财政功能回归财政部门的过程，必然从形式上会表现为行政上的财政部门集权。做大做强财政部门，才有可能保证大国财政——“财政是国家治理的基础和重要支柱”定位的实现。与此同时，应该通过政府信息公开，增强财政透明度，提高财政事务的公开性，将财政活动置于有效的监督之中，从而进一步提高财政效率，促进财政治理水平的提高。全面规范、公开透明的预算改革目标，与上述要求是一致的。

 

建立“大财政部”还应尽可能避免财政功能的新的肢解问题的产生。例如，政策性银行发行的专项建设债券管理，可能既涉及项目资本，也与财政贴息有关，在性质上与公债有相似之处，就应该纳入统一的政府资产负债表（或以附注的形式）进行信息披露。再如，政府和社会资本合作（PPP）模式可以推动公共部门做更多的事，但是，相关的财政风险问题不能轻视，也应纳入适当的财政管理制度之中。又如，中央和地方财政关系的处理，同样是财政治理的重要内容，没有适当的地方分权，中央和地方两个积极性就不容易得到发挥，一些财政扭曲行为就可能发生。

 

建立“大财政部”需要处理好政府与市场、社会的关系，处理好政府不同部门之间的关系，处理好各级政府之间的财政关系，这些都需要健全的财政制度来加以规范。按照社会主义市场经济体制建设的要求，市场能做的，就交给市场；社会能做的，就交给社会；只有市场和社会不能做的，政府才有介入的必要。财政功能不能脱离政府活动范围。问题的复杂性在于一部分政府职能的退出有相当的难度。

 

良好的财政治理需要财政信息的公开透明。除国家机密外，财政信息应尽可能公开。信息公开，意味着财政事务置于社会监督和舆论监督之中。财政治理还应积极发挥审计监督的作用，审计在财政治理中的作用也应得到发挥。这是政府体系内部不同部门之间分工的需要。财政信息公开透明，是外部监督所必须。审计监督则是深入财政治理体系的内部，更有针对性。财政治理同样需要发挥人大和政协制度的作用。

 

建立“大财政部”，意味着财政机构设置的变化，更意味着财政部门责任的增加和财政事务受监督程度的增加。“大财政部”为财政治理的现代化提供了基本前提。在财政运作方式上，财政收支与政策目标之间的联系更要凸显，即政府所有收入与支出的背后，都应有对应的政策目标。“大财政部”的建成，只是国家治理现代化的重要一步。这只是意味着健全的财政制度的初步形成，意味着财政治理能力的大幅度提升，从而为大国治理与全球经济新秩序的形成提供必要的支撑。与此同时，财政部门内设机构的优化也很重要。功能回归意味着内部事务管理复杂性在增强，形成合力需要减少内部不必要的摩擦，才能让“大财政部”建设的目标得到真正的实现。