编者按：国际货币基金组织专家表示，中国应该尽快建立职能更加健全的大企业税收管理局。同时，加快税务审计立法，尽快将税务审计提升为主要的税法遵从管理工具。
国际货币基金组织专家表示，大企业税收管理改革不仅在中国会遇到困难，当年在美国也同样遇到了很多困难。对中国而言，今后一段时期在大企业税收管理方面需要做的工作很多，其中最重要的一点，是应该尽快建立职能更加健全的大企业税收管理局。同时，加快税务审计立法，尽快将税务审计提升为主要的税法遵从管理工具。
近日，国际货币基金组织(IMF)专家来华参加大企业税收管理现代化战略与重点行业税务审计交流活动时指出，当前中国正在推进的大企业税收管理改革，是中国自1994年税制改革以来税收管理领域最重要的一次变革。因此，中国应该站在全球大企业税收管理改革和中国整个税收管理改革的大视角下看待这场改革，积极营造良好的改革氛围，抓重点、抓难点，努力使改革更加彻底，进而为构建中国现代化税收管理体系奠定坚实基础。
1994年以来最重要的一次变革
与其他国家类似，在中国，数量相对较少的企业贡献了数量相对较多的税收。其中，最大的45家企业集团贡献了将近25%的税收，最大的4000家企业集团贡献了70%的税收。基于此，IMF专家认为，大企业税收管理改革的成功，将实质性地增加税收，显著地改善依法治税状况，优化中国的投资环境，并将成为中国税收管理现代化改革的一个主要驱动因素。同时他们认为，大企业税收管理改革是自1994年税制改革以来中国税收管理领域最为重要的一次变革。
美国国内收入局大中型企业局前局长黛比·诺兰认为，近些年来，中国经济飞速发展，已经成为世界上第二大经济体，并且从原来的资本输入国逐渐演变为资本输出国。在经济全球化的大背景下，中国加速大企业税收管理现代化进程，不断提升大企业税收管理水平，在全球具有标志性意义。因此，她建议中国税务机关，在充分借鉴国际经验的基础上，尽快突破改革中遇到的困难和阻力，不断提升大企业税收管理的现代化水平。
在谈及大企业税收管理改革中可能遇到的困难和问题时，黛比·诺兰非常坦诚地说，这场改革不仅在中国会遇到困难，当年在美国也同样遇到了很多困难。和中国一样，在改革初期，美国国内收入局也花费了很多精力来应对内外部的各种压力和挑战。
黛比·诺兰介绍说，1998年，美国国会通过了《美国税务局重组和改革法》，正式启动了美国税务局现代化改革。但是，这场改革是一个长期的过程。此后每隔几年，美国国内收入局就要与时俱进地推出新的重大改革措施。时至今日，虽然美国的大企业税收管理水平已在全球领先，但仍在不断地推动管理改革和制度创新。
在中国，为了深入推进1994年以来最重要的一次变革，国家税务总局采取了一系列措施。2008年，大企业税收管理司正式成立。按照IMF的说法，这成为“中国走向税收管理现代化的重要标志”。
4年多来，中国各级税务机关秉承现代税收管理理念，积极推进大企业税收管理创新：一是高度重视引导与促进大企业税法遵从，建立健全大企业税务风险内部控制机制;二是积极创新个性化纳税服务产品和方式，促进执法统一性、提高税法适用确定性;三是实施风险导向的管理模式，在注重风险防控的前提下，努力增强税务机关的风险识别和分析能力，提高风险管理的针对性和有效性;四是努力实现大企业涉税信息集中与共享，解决信息不对称的问题;五是探索建设专业化、扁平化组织机构、管理体制和工作机制;六是加强行业导向的专业化管理团队建设，强化技术开发与指导。
对此，澳大利亚税务局能源与资源部门主管皮特·马赫认为，截至目前，中国在大企业税收管理改革方面采取的措施，符合先进的国际经验，并且已经在增加税收、增进税企信任与合作等方面产生了积极的效果。“中国这场1994年以来的最大变革，正在沿着正确的轨道运行。”皮特·马赫说。
有必要建立职能更健全的大企业税收管理局
IMF专家认为，目前中国在大企业税收管理方面取得的成果，为下一步成立大企业税收管理局提供了基础和保障。因此，他们纷纷表示，对中国而言，今后一段时期在大企业税收管理方面需要做的工作有很多，其中最重要的一点，是应该尽快建立职能更加健全的大企业税收管理局。
记者了解到，从2009年开始，IMF就开始持续关注中国大企业税收管理改革。黛比·诺兰表示，无论从国际经验来看，还是从中国实际来看，建立一个真正的全国性的大企业税收管理部门都是非常有必要的。在机构模式上，可以参照美国国内收入局的做法，采取“行业+地理”的模式，跨省设置全职能的大企业税收管理局，也可考虑在总局、各省、各市成立具有执法资格的大企业税收管理局，配备高素质管理人员，人员任命和业务指导由总局统一负责。因为只有这样的组织结构模式，才能真正使大企业税收管理部门成为一个全国性、整体性的组织体系，才能切实促进大企业税收管理工作有效开展。
为保证改革的有效实施，IMF专家建议，中国应该任命一个高级别的大企业税收管理筹划指导委员会来监督改革，成立由国家税务总局与基层组成的联合团队来设计改革方案，制定有明确时间限制和充分资源准备的实施计划，并且要使新的大企业税收管理局在全国范围内采用一套标准化的管理模式。
记者了解到，在通常情况下，大企业税收管理总部一般承担如下职责：制定全国性战略和政策，并由下级部门执行;向下级部门提供技术指导和程序性支持;监督下级部门对全国性战略和政策的落实情况;确保与整个税务机构的普遍性工作保持一致，例如人力资源、信息技术和预算等。
目前，作为中国大企业税收管理总部的大企业税收管理司，还直接从事对45户定点联系企业的税收管理和服务工作。基于中国的实际，黛比·诺兰建议，目前中国大企业税收管理司应重点抓好以下关键事项：制定全国遵从管理战略，明确工作目标，监督下级大企业税收管理部门落实各项工作，向业务工作人员提供支持和技术指导。同时，大企业税收管理司还应协调好跨省经营的45户定点联系企业的税收管理工作。IMF专家还认为，大企业税收管理司需要特别着重于国际税收事项，通过强化大企业税收管理部门的国际税收执法职能，提升国家税务总局与其他国家通过相互协商程序达成协议的能力。
“按照这个思路，大企业税收管理部门的机构职能健全以后，会对信息技术和人力资源管理提出更高的要求。”英国皇家税务海关总局金融产品办公室主任托尼·赛德勒说。他表示，在大企业税收管理部门初创阶段，应向其提供基础性的信息技术支持，随后逐步提高信息技术系统的水平。为了做好这些工作，需要国家税务总局在信息技术和人力资源管理方面具备较强的组织能力。“当然，税务总局领导坚强而持续的支持是改革成功的最为关键的政治保障。”黛比·诺兰说。
尽快将税务审计提升为主要的税法遵从管理工具
据记者了解，目前，中国的税务审计尚未被用作主要的税法遵从管理工具。大企业税收管理部门目前仍然依靠鼓励大企业自愿披露信息来促进税法遵从。根据国际经验，这种情况将在中国成立大企业税收管理局之后发生改变——因为新的改革将赋予大企业税收管理部门要求大企业补缴税款的权力。从长远考虑，中国当前的一项重要工作就是加快税务审计立法，给予其明确的法律地位。只有这样，才能尽快将税务审计提升为主要的税法遵从管理工具，不断加大大企业税收管理部门实施税收管理的力度。
截至目前，我国现行税收法律、法规仍旧没有对税务审计作出明确的定义。从国际税收实践来看，税务审计是经济合作与发展组织所有成员国实施税收管理的一个核心手段，所有这些国家的大企业税收管理部门都被赋予对大企业开展税务审计的职责。黛比·诺兰在介绍美国国内收入局税收征管基本程序时，特地讲解了风险评估、税务审计以及税收犯罪调查三者的基本含义以及在职责上的分工。
据悉，美国纳税人在纳税申报之后，税务机关的信息系统会对其纳税申报情况开展一个简单的逻辑审核，在逻辑审核之后，信息系统会根据预先设置的风险识别指标和模型对纳税人纳税申报数据作出风险评估。在风险评估时，由风险打分系统自动对识别出的税收风险事项加以评价，将有高风险涉税事项的纳税人确定为审计对象。美国国内收入局大企业和国际税务管理局每年将确定的审计对象名单下发给各行业办公室，帮助他们实施民事性质的税务审计。在税务审计过程中，如发现纳税人有涉嫌欺诈行为的，要将其转入刑事性质的犯罪调查程序。
针对大企业的民事性质的税务审计由大企业和国际税务管理局负责，而刑事性质的犯罪调查则由犯罪调查局负责。IMF专家特别指出，国际上税务审计和税收犯罪调查是不同的。一些国家税务机关没有犯罪调查职能，将税收犯罪调查职责交由其他机构负责(如法院和公安部门);另一些国家的税务机关具有税收犯罪调查职能，其中有些国家将犯罪调查的职能交给审计部门，有些国家则成立专门的税收犯罪调查部门。IMF通常建议将税务审计和税收犯罪调查两个职能分开，因为在技术要求、法律地位和批准权限上两者存在差异。在中国，建议合理的职责分工是：大企业税收管理部门负责大企业税务审计，稽查部门负责税收犯罪调查。大企业税收管理部门的审计人员应当识别潜在的税收犯罪案件，一经发现，将案件移交给稽查部门。
记者了解到，中国的税务审计规程目前正在起草之中。对此，黛比·诺兰建议中国，在税务审计立法时应该充分参考发达国家已经被实践证明了的有益经验。比如，按照现代税收分类管理的先进理念，在很多发达国家，法律、法规明确了税务审计作为应对大企业税收风险主要手段的法律地位，规定了税务机关开展审计的标准流程以及各环节执行分离的制度安排，有效防止了过去因税务审计过于随意(特别是人工随意选择审计对象)造成滋生腐败和浪费资源等问题。再比如，很多国家的税法通常会授予税务机关查阅和调取纳税人涉税行为相关方记录的权利，因为这些相关方能为税务机关提供大量有价值的信息。还比如，很多国家的法律通常明确公民具有提供涉税信息、配合约谈等与税务机关合作的义务。
结合发达国家的经验，IMF专家建议中国，在设立和扩大国家税务总局的审计权力时，一定要使审计者的权力与纳税人的权利和义务保持平衡。为此，税法也应包括在程序上保护纳税人权利的相关规定。在许多国家，都非常注重保护纳税人以下权利：个人信息保密;告知并解释开展评估的原因;在合理的时间、地点和周期开展审计;请合格的专业人士或组织代为处理与税务机关有关的事项;有权提出独立的行政上诉和最终司法上诉。
英国皇家税务海关总局金融产品办公室主任托尼·赛德勒还建议中国税务机关，除了积极推动税务审计立法，应该在充分借鉴国际经验的基础上，确定能够在中国适用的税务审计方法，并且所有的税务人员都要能够灵活应用——这也是显示税务审计这一主要税法遵从管理工具价值的关键。
