编者按：优惠政策：将建立全国统一的税收优惠体系。“规范税收优惠政策、建立全国统一的税收优惠体系，是现代财政制度的需要，能进一步优化税收环境，推动社会公平竞争和统一市场建设。”中南大学 PPLG研究中心研究员杨孟著在接受《财会信报》记者采访时指出，研究制定独立的专门规范税收优惠政策的法规，是2014年财税部门的主要工作内容之一。

　　近日，中央经济工作会议在京召开，此次会议分析了国际国内经济形势，总结2013年经济工作，提出2014年经济工作总体要求和主要任务。涉及财税体制改革方面的内容主要是：必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。完善结构性减税政策，扩大“营改增”试点行业。

　　与此同时，财政部部长楼继伟在《人民日报》发表文章，对十八届三中全会对财税改革的内容进行了详细的解读。楼继伟表示，我国将建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。现阶段，深化税制改革需要把握以下几点：一是有利于促进经济发展方式转变、调节社会财富分配、节约能源资源和保护环境，促进经济社会持续稳定发展。二是坚持税费联动、有增有减，保持宏观税负相对稳定。三是有利于培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。四是尽可能不开征新税种，适当简并现有税种与税率，税制设计尽可能简单透明，减少自由裁量权，降低征管成本。五是加快税收立法步伐，推进依法治税。

　　国家税务总局局长王军在《求是》上也发表了题为《深化税制改革服务发展大局》的文章，该文指出了目前我国深化税制改革的意义及深化税制改革的战略部署。

　　2013已步入尾声，2014即将来临。那么，在2014年，我国的税制改革将如何推开，对此，本报记者采访了业界人士。

　　税收立法

　　落实税收法定并“开门立法”

　　目前，税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局，行政法规和部门规章成为我国税收法律的主体。在现行18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的，其余15个税种均由国务院以行政法规的形式规定，各实体税法的实施细则主要是由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定。

　　近年来，不少业界人士积极呼吁全国人大收回税收立法权。2013年3月十二届全国人大一次会议期间，32名代表联名提交议案，要求全国人大及其常委会收回对国务院制定税收行政法规的授权;11月2日召开的中国法学会立法学研究会“2013年学术年会”上，与会专家学者围绕我国的税收立法授权等问题展开激烈讨论。

　　王军指出，应落实税收法定。这是税制改革的原则，也是建设法治中国的重要内容之一。

　　落实税收法定必须完善税收立法。“税制改革要于法有据，使深化税制改革具备健全的法律保障。需要立法的要积极推动立法，需要制定条例的要制定条例，需要修法或修改条例的要抓紧推动修改。一些重要改革措施需要得到法律授权的，要按法律程序进行。要不断提升立法层次，推动将一些税收法规规章上升为法律，提高法律效力等级。”王军说。

　　上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群教授在接受《财会信报》记者采访时直言不讳地时指出，目前税制改革应以立法先行。

　　朱为群指出，十八届三中全会公报和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对于未来的税制改革提出了目标和任务，特别强调了依法治税，体现了立法先行的方针。首先，在公报有关完善财税体制的八项改革目标中，“完善立法”位列首项;其次，在《决定》中明确提到“落实税收法定原则”;再次，在具体的税制改革措施中，有关增值税扩围、消费税制度改革、资源税改革和环境保护费改税都需要落实“税收法定原则”，特别是房地产税改革方面突出了立法先行的法治取向，这意味着未来的房地产税制改革不再扩大试点，而是要立法先行。

　　楼继伟也明确表示，应加快房地产税立法，适时推进相关改革。完善房产税等相关制度，有利于稳定市场预期，引导居民形成合理的住房消费，也有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。要坚持积极稳妥的方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证的基础上立税清费，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。

　　在推进税收立法过程方面，朱为群建议，应增加民众的参与度。

　　“由于税制改革涉及广大民众的切实利益，特别是个人所得税和房地产税制改革直接面向个人和家庭，其改革方案和法律规定是否能被广大民众所理解和支持，很大程度上取决于民众是否有足够的空间和适当的方式表达自己的意见。民众的广泛参与是现代财政的重要社会基础，也是税制改革成功与否的关键因素。提高民众对税制改革决策的参与度，也是增加财政透明度的重要方面。期待2014年的税制改革更多面向社会民众，而不是停留在政府官员和部分专家的小范围内部讨论，逐渐将‘闭门立法’模式转向‘开门立法’模式，真正体现税制保障民生的根本宗旨。”朱为群说。

　　“营改增”

　　全面实行“营改增”并简化税率

　　刚结束不久的中央经济工作会议，明确提出要完善结构性减税政策，扩大“营改增”试点行业范围。这是2014年税收制度改革的主基调，也是2014年税收改革需要完成的主要任务。

　　楼继伟指出，应全面推进增值税改革。按照税收中性原则，全面实行“营改增”，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发企业活力，推进产业转型升级与商业模式创新。今后，要在交通运输业和部分现代服务业全面实行“营改增”的基础上，适时将其他服务行业分步纳入改革范围，实现“十二五”完成“营改增”的改革目标，同时，适当简化税率。

　　目前，“营改增”正在扩围。国家税务总局和财政部近日联合印发《关于将铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》，明确从2014年1月1日起，将铁路运输和邮政业纳入“营改增”试点范围，并规定铁路运输和邮政业适用11%的税率。

　　至此，交通运输业全部纳入“营改增”范围，“营改增”的试点范围正朝着有序扩大、政策进一步完善迈进。专业人士分析认为，铁路运输和邮政业是国民经济的重要领域，与众多行业发展有着密切关系。这两个行业纳入“营改增”试点后，将使许多企业的抵扣项目增加，从而进一步发挥“营改增”在结构性减税和促进产业转型升级方面的重要作用，使这一重大改革的红利持续显现。

　　为了推进“营改增”的顺利进行，2013年，财税主管部门还相继出台了一系列配套政策，如财政部、国家税务总局《关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》(财税[2013]37号)、国家税务总局《关于发布《营业税改征增值税跨境应税服务增值税免税管理办法[试行]》的公告》(国家税务总局公告2013年第52号)等。

　　税收实务专家、济南地税局稽查局税务干部潘洪新表示，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点自2013年8月1日起在全国范围内推开，从试点情况来看，效果良好，但由于是分步实施，增值税抵扣链条并不完整，试点过程中反映的问题进一步凸显了扩大“营改增”范围的紧迫性和必要性。所以，铁路运输和邮政业纳入“营改增”范围是大势所趋。下一步，应进一步考虑扩大范围，如将建筑业纳入“营改增”范围，同时，逐步简化税率，充分发挥增值税的功能。

　　消费税

　　消费税改革或将先行

　　十八届三中全会提出的系列税制改革中，消费税改革或将先行。原因在于考虑到“营改增”后尽快给地方政府稳定税源，而房产税等改革推广还面临立法、住房信息联网等诸多问题。有接近官方人士表示，财政部、国家税务总局认可将消费税收入给地方。

　　《决定》提出，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。

　　据了解，消费税是1994年税制改革时设置的，是对货物征收增值税以后，选择性征收消费税，目前共有14类商品被征收消费税，烟、酒、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮、烟火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子和实木地板等名列其中。国内消费税的税基是这14类特定商品的销售额或销售量。

　　中国人民大学财政金融学院教授朱青介绍，在十八届三中全会提出的税制改革中，对消费税改革定调为“调整消费税征收范围、环节、税率”，而不只是调整消费税征收范围，表明政府改革决心很大。

　　据财政部公布的数据显示，今年前三季度国内消费税实现收入6353.98亿元，同比增长3.8%，比去年同期增速回落7个百分点。分产品看，部分主要税目收入增速回落较大。烟、酒、成品油消费税比去年增速分别回落了6.2、18.6和8.5个百分点。

　　对此，楼继伟表示，应进一步发挥消费税的调节功能。随着经济社会发展和居民消费水平提高，现行消费税制度存在征收范围较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率结构欠合理等问题，对消费行为调控作用总体偏弱，迫切需要进行改革。消费税改革的重点是，适应经济社会发展和居民消费水平的变化，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围;调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量;调整部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。

　　“高耗能、高污染产品纳入消费税范围近两年一直在提，但是一直没有太大进展，主要原因就是目前很多高耗能、高污染的行业对地方经济拉动作用还比较明显，纳入消费税后肯定会对这些行业产生严重冲击，甚至不少企业可能倒闭或者外迁，因此落实起来可能面临比较大的阻力。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，把一些高耗能、高污染的产品纳入消费税范围是一种非常市场化的做法，在国外被普遍采用，通过这种方式可以提高相关产品价格，以达到节能减排的目的。

　　财政部财政科学研究所所长贾康在此前接受媒体采访时称，运用消费税这样一个经济杠杆来促进经济结构调整，促进节能降耗，它可用的空间应该是充足的。对环境资源造成明显压力的相关高污染产品增加税负予以约束，经济的合理性也是比较明显的。

　　不过，因为消费税改革涉及广大消费者切身利益，向高污、高耗能产品征收消费税可能对百姓生活品质造成负面影响，中央财经大学税务学院副院长刘恒建议，“有关部门应在充分算账的基础上，谨防消费税扩围推高民生成本，适度确定税率。”

　　优惠政策

　　将建立全国统一的税收优惠体系

　　“规范税收优惠政策、建立全国统一的税收优惠体系，是现代财政制度的需要，能进一步优化税收环境，推动社会公平竞争和统一市场建设。”中南大学 PPLG研究中心研究员杨孟著在接受《财会信报》记者采访时指出，研究制定独立的专门规范税收优惠政策的法规，是2014年财税部门的主要工作内容之一。

　　目前，各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批的优惠政策几乎涵盖了全国所有省份。有些地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”，甚至通过税收返还等方式，变相减免税收，制造政策“洼地”。

　　税收优惠的经济实质是一种政府补贴，正当的补贴理应起到调和不同地区、群体差距的作用，但我国的区域税收优惠目前主要集中于经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等地，对地区不平衡是一种逆向调节。而据不完全统计，目前各地已经出台实施的区域税收优惠政策共有30项之多。虽然说，这些政策确曾一度发挥过激活市场、激发资本等积极作用，然而，科学的财税体制应该维护市场的统一。区域性税收优惠政策过多过滥，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。

　　对此，《决定》明确指出，“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”

　　楼继伟表示，下一步，要清理已经出台的税收优惠政策，对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。

　　对此，杨孟著预计，2014年在运用税收激励政策促进企业创新方面会有新的举措，包括继续落实实施现有的税收优惠政策等。

　　发挥税收在促进企业创新中的激励作用，搞活企业微观主体，对于实施国家科技创新驱动发展战略意义重大。杨孟著称，这些政策包括：企业按当年实际发生的技术开发费用的一定比例抵扣当年应纳税所得额，以及当年抵扣不足部分可以在以后年度继续结转扣除;用于研究开发的仪器和设备，单位价值在规定金额以下的，可一次或分次摊入管理费;对国家高新区内新创办的高新技术企业，继续实行自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税的政策;对中小高新技术企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳所得税额等税收优惠政策;对符合条件的科技企业孵化器、在一定期限内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税等。

　　本报短评

　　落实税收法定原则增强税法科学性

　　十八届三中全会明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。作为事关整体改革成败的关键一项——财税体制改革，无疑是2014年经济工作的重头戏。

　　然而，笔者认为，我国的财税体制改革过程，应当同时也是税收法定的实现过程。在法治的视野下，税收法定原则必须得到不折不扣的贯彻落实，增强税法的科学性、严密性和权威性。把税收的权力从政府的私库中，放到法律的刻度尺上。

　　随着改革进入深水区，我们有理由相信只有在法治框架下的财税改革，才会最终推进国家治理体系和治理能力的现代化转型。